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| 议题4.5 | GF 02/8a |
第二次粮农组织/世界卫生组织全球食品安全管理人员论坛
2004年10月12－14日， 泰国曼谷
(印度出口检验委员会主任 沙史·萨莉女士 准备的文件)
世界贸易组织的成立使各国能够获得更好的进入世界市场的机会。世界贸易正在快速发展，其主要原因包括，消费者教育水平的提高和意识的增强带来了消费需求的增长，品味与习惯的国际化，科学技术的发展，以及通讯与交通条件的改善。加之关税壁垒和数量限制的被打破，质量和安全在国际贸易中变得十分重要。不仅全球的消费者关注质量问题，各国政府也意识到保护本国人民健康与安全的职责，从健康、安全和环保的角度出发制定了更加严格的法规。
《技术性贸易壁垒协定》（TBT）和《卫生与植物卫生措施协定》（SPS）要求各国遵守各项规则，保证上述标准和法规不会对贸易产生不必要的壁垒，同时允许各国制定标准保护人民健康与安全，确保公平贸易。两个协定鼓励成员国相互承认各自根据国际标准建立的合格评定系统。因此，通过“等效”或“相互承认协议”，在一个国家验证的产品，当进入另一个国家时无需进行进一步的检验/检测就应被接受。
建立一个强有力的进口管理机制的必要性是显而易见。进口国在等效协议的基础上制定有关承认其贸易伙伴出口验证系统，并建立一个同样强有力的出口管理机制是进口国家有关进口管理系统的必然结果。
认识到，食品质量与安全可以通过实施恰当的和良好设计的食品管理系统（进出口）得到保证，因此建立了食品进出口检验验证委员会（CCFICS），负责制定相关领域的规则与导则。
正如委员会的职权范围和制定的大多数文件所规定的那样，虽然食品管理应包括进口和出口，但是，大多数政府为了保护其本国人民，防止国外劣等品倾销到本国，对建立和加强进口管理系统的工作十分重视。而印度和其他一些出口国的做法有些不同，规定一些食品要进行强制性的出口检验和验证。
本文强调了食品出口管理和验证的重要性，介绍了要遵循的广义概念，探讨了实施出口管理措施的经验，包括印度的经验，最后阐述了关于其他国家出口管理系统的看法。
《SPS协定》允许成员国制定保护人类、动物和植物生命与健康的措施。而且，《协定》通过其食品法典委员会标准的遵守/执行条款，也为进口、官方/政府检验/验证机构的作用，且在等效协议的基础上承认出口国相应机构的检验/验证机构提供了法律框架，允许各成员建立正式的进口管理系统，在适当的程度内保护各自民众的利益。
通过这些协议，发达国家和发展中国家都建立了强大的食品行业进口管理系统。许多国家也制定了出口检验制度，但很有限，基本上是在进口国要求的情况下出具卫生与植物卫生或健康证书。
对主要出口国来说，更为重要的是建立良好的食品出口质量管理系统。出口质量管理系统的一些优势领域主要有以下几个方面：
食品出口管理系统涉及多个学科领域，包括食品科学、微生物学、分析化学、植物病理学和兽医学等。该领域的活动在各国都有不同的机构参与，包括政府部委、管理机构、促进机构、科研单位、农业部门、农村社区、贸易团体、非政府组织和消费者等。食品出口管理战略应当是适宜的、目标明确的，包括重点国家，提供给各有关方面明确周密的行动计划以及建立国内组织机构的联网。
食品立法包括政府制定的、在保证公平贸易条件下，使出口食品符合进口国要求的法案、法规、规定或程序。食品管理应当是简便、完整的，且涵盖食品产业链的各个环节，满足进口国在食品安全质量方面的要求。它授权有关部门在食品产业链的不同环节实施质量管理。同时，食品管理应灵活地考虑到新技术、新发展和贸易需求变
化等因素。它应当符合WTO规则，尽量与食品法典委员会的标准、导则和建议保持一致，当然还要取决于进口国的要求。食品立法还包括以下内容的条款：企业注册或加工厂注册名录、企业审批、贸易单位或代理机构许可或注册、设备设计审核、处罚、编码要求和收费。必要的条款还应包括：保证官方或官方认可的检验验证系统的完整、公正和独立性。
检验机构应在明确的目标和准确的风险分析的基础上制定管理规划。鼓励建立危害分析与关键控制点（HACCP）或其他类似的质量安全保障管理系统，使得食品行业承担起满足进口国对食品质量安全管理要求的责任，并且食品产业链中所有部门承担起食品安全质量管理的责任。食品质量管理人员的职责是通过行业监测系统和食品产业链中的其它组成部分确保出口食品符合进口国的要求。
管理规划包括以下内容：
在怀疑发生不遵守现象时，经各个相关部门（如有一个以上的相关部门）协商一致，应当通过一定的行政程序，根据风险高低的程度实施相应的检验系统管理措施。
质量管理还应当包括建筑物、设施、交通工具、设备材料、食品生产所需原材料和添加成份、半成品和成品、保洁与维修产品、食品生产加工工艺、保存方式、标识统一和索赔等。出口管理计划应当有正式文件备案。
围绕具体目标，针对特定的食品产业环节实施管理计划。在确定食品管理措施力度的过程中，应当考虑到风险，同时考察在生产等不同环节已经实施的管理措施是否可靠。食品出口管理当局应当参照食品法典委员会《国家间关于进口食品拒收的信息交换
指南》（CAC/GL 25-1997）向进口国索取关于拒收产品的信息。食品出口管理当局应尽早将出口拒收的信息通知出口商、生产商及其他相关方面。
建设完备的设备、交通和通讯等设施，保证出口检验和验证服务的畅通。
实验室是检验和验证的基本平台。为了达到进口国的检测要求，实验室应当配备最先进的设备和经训练能够熟练操作设备的工作人员。实施出口检验验证的实验室应达到国际标准化组织（ISO）17025标准且通过官方认可，从而保证质量管理水平和测试结果的可靠性。同时，采取国际认可的质量保证技术，确保分析结果的可靠性。
建设官方检验验证服务系统需要具有足够的高质量人才，包括科学、技术、化学和微生物等专业领域的人才。相关工作人员应接受检验验证制度、审计技术、风险分析技术、检测、具体技术方面的培训，同时维护公正，保证与接受检验和验证的产品或企业之间不存在直接的商业利益。
验证工作应通过检查每一件产品或者每一批产品，或者通过批准加工厂商实施的系统，并进行定期的对执行的系统的各个方面进行检查和验证，提供符合进口国家要求的合格产品的保证。主管当局应当尽力保证官方或者官方认可的验证系统的正直、公正和独立。
出口检验或验证机构应当获得官方正式认证，以代表官方机构提供服务。这些机构应当遵守由国际标准制定的准则，例如国际标准化组织/国际电工委员会17020（ISO/IEC ）标准， 国际标准化组织（ISO）指南62和65号，以及食品法典进出口检查和验证系统设计、操作、评估和认证导则，特别要重视人员的能力、独立和公正。主管当局应当定期评估这些检验和验证机构的业务表现。
出口检验和验证系统应当受到单独的审计，与日常检验分开。也可进行自我评定或由第三方进行。应当采用国际认可的评价和鉴定程序。国际法典/GL26-1997（CAC/GL 26-1997）附件中已经包含进口国对出口国进行评价和鉴定的导则，如果双方同意，进口国可以考察出口国的系统。
与食品出口管理系统相关的决定，包括制定中的和实施的，都需要科学收集信息，同决策者、实施者和加工商之间实现信息共享。包括进口国管理要求信息、残留数据和其它参数信息，这些有助于农业管理要求，以及有关防止食源性危害和用于实施行动决策的规划食品管理活动的信息。在保证透明度的同时，应当遵守职业和商业保密信息等方面的要求。
自1963年起，印度开始实施出口管理系统，这些系统是根据1963年的《出口法案》（质量管理和检验）而建立的。该法案授权中央政府宣布对装货前进行检验和认证的商品、规定最低标准（通常认可国际的、进口国标准和合同规定），规定出口检验和验证的方式，包括强制性的和自愿性的。
出口管理系统是印度出口检验委员会(EIC)负责的。该机构是印度官方出口验证机构，各地设有出口检验局，总部设在马都拉斯，德里，高知, 加尔各答和孟买，全国下设41个实验室等办事机构。
多年以来，根据该法案规定，政府宣布近千种商品进行装货前检验和验证，涵盖的领域包括化学品、杀虫剂、橡胶产品、工程产品、粮食和农产品、纺织品、鞋袜等。但是，目前仅海产品、蛋产品、乳品、禽产品和蜂蜜受到印度出口检验委员会的强制出口验证。对于其它食品，尽管包含在该法案的宣布范围内，目前没有强制检验，如果应进口国政府要求，印度出口检验委员会(EIC)对产品要进行检验。例如出于关税的利益，向美国出口黑胡椒、向欧盟出口巴斯马蒂白香米等。但是，如果购买方或者政府要求，私人检验机构可以对这些食品项目进行检验。印度在大会厅文件台准备有印度出口检验委员会运作出口管理系统的情况介绍资料。
实施出口管理系统加强了一国食品管理的基础设施并且简化了与其他国家的贸易活动程序。在出口管理系统运行期间，印度有着各种经历和经验。有些经验得到了特别强调，以便借鉴、促进国家的能力建设以及解决问题、消除障碍。
（i）等效协议/谅解备忘录
《SPS协定》和《TBT协定》都承认了等效的概念，食品法典委员会也在国际层次提倡这一概念，以便更有效地使用整合资源，避免重复检验和检测，保证有效满足健康和安全要求。通过承认出口国标准和验证系统，提供进口国相等水平的健康保护，这些可以作为促进贸易的重要手段，也可减少货物被拒绝的比率，有利于在海外市场减少对出口产品的检验。这些协议只有在出口国实施了强有力的出口管理系统方可有效。
通过谅解备忘录/相互承认协议(MRAs)， 印度一直在寻求贸易伙伴进口管理当局承认印度的出口验证。印度出口理事会已经得到了欧洲委员会、美国食品和药品管理局、澳大利亚检疫和检验局以及斯里兰卡标准机构对多种产品的认可。
在已经签署协议或者出口验证系统被承认的国家中，贸易发展顺利，任何问题都可以通过协商解决。但是，进口国通常避免达成此类协议，提出各种理由，例如不是优先工作，进口管理是收入来源，签署此类协议他们将在财政方面有所损失，或者签署这类协议会增加行政负担，或者他们不愿放弃对进口的管理。有时，此类协议却不包括重要内容，进口国对重新检验和被拒绝后上诉等不感兴趣。一些国家指定私人检验机构开展此类工作，而不是承认官方验证机构。值得一提的是，此类协议有利于发展中国家的出口商，因为可以降低财务负担和被拒绝的风险。
(ii) 有关进口国家要求的信息
出口验证必须满足进口国家要求的保护水平。许多国家确立的保护水平比国际水平要严格得多。目前存在两个问题－a)不同标准的验证及 b) 有必要了解进口国家就他们各自的标准和立法对卫生与植物卫生的要求。前者不能受到置疑，因为《SPS协定》允许成员国确立他们各自的适当保护水平。然而，科学的论证又不是随时可以得到。关于后者，经常缺少关于法规和程序的相关资料，像：抽样、检验和测试的方法。新法规的制定和执行甚至都没有给出口国家生产者熟悉这些法规的机会。通常情况下，标准仅能用进口国家的语言提供，或以一种非常复杂的方式提供。其结果是：出口商及出口验证当局都不清楚他们所必须要满足或验证的特殊要求。这些会使货物时常遭到进口口岸的拒绝。
(iii) 基础设施要求的设定
除了终产品的标准外，建立出口验证系统，采纳包括诸如良好管理规范/良好卫生规范/优质农业生产管理/危害分析与关键控制点(GMP/GHP/GAP/HACCP)在内的食品安全保障和管理系统的措施正在日益得到食品行业的执行。特别像易遭受风险的产品，如：海产品、肉类产品、家禽和蛋、乳品等。在此项措施下，重点放在对危害的评定和建立采取预防措施的管理系统，而不是为验证健康和安全方面单纯依靠对终产品的检测。
尽管在这一系统下可以灵活地执行，一些国家坚持出口国家设定一些特殊的基础设施要求，如：挤牛奶机，大型更衣室，刨冰机等等。因此，出口国家不得不满足每一进口国家的需求。这也导致了整个等效概念的丧失。在初级生产水平上，执行这类系统在像印度这样的国家是困难的。印度具有很大数量的小农场，并拥有自有式的系统。
(iv) 可追踪性/产品追踪
可追踪性/产品追踪是一重要概念。《食品法典》已对可追踪性/产品追踪下了定义，并就产品追踪问题在各种委员会着手其工作。在像印度这样的一个大国，农场的规模都是很小的，而且原材料都是由加工企业或进口商通过交易商购买的。因此，对农场来讲，可追踪性/产品追踪的概念有时是行不通的。出口验证因而要考虑等效概念，或在进入工厂时要求具有较严格的原材料管理系统。解释等效原则的概念有时不被进口国家所接受，需要《食品法典》在纂写实施可追踪性/产品追踪原则文件时加以特别考虑。
(v) 拒绝和销毁货物
可能有人会认为，具有建立在国际原则基础上的出口验证系统，就不会发生货物被拒绝的问题，或即使发生了，基于机会的因素，被拒绝现象也是绝对小的。然而，就我们所观察到的，被拒绝现象通常普遍存在。从被拒绝的分析表明，在一些情况下，进口国家采取不同的抽样和检测的方法并采取不通知被检测的参数/污染物，这些都是被拒绝的原因。
另一日益突出的问题是对货物的销毁。一些健康当局已经开始销毁被污染的货物（生物或化学物的污染），进口国不是将货物返还出口国，正如出口国所要求的那样。进口国/出口国，甚至官方验证机构认为，污染物不仅对一个国家有害，对另外一国也是有害的。随着官方验证措施的执行，向出口国返还货物需要被正式接受。如果出口国表示可以承担责任，那麽也要对货物的命运做出决定。更重要的是，出口国家主管当局有机会对货物重新进行检验，并确定是否被污染。如果被污染，在决定对货物销毁之前要对其原因进行分析。有很多的例证表明，货物在进口国的一实验室被检呈阳性，而在另一实验室呈阴性，或在出口国的实验室也呈阴性。因而，如果没有统一的检验方法，这类货物被拒绝和销毁就不能证明是有理的。而且，污染可以通过再加工的方法解决时，正如像沙门氏杆菌污染的情况一样，出口国可以决定采取同样的方法加以处理。
(vi)不承认出口国验证机构的健康证明
目前的问题是官方出口验证机构的健康证明不被进口国家的进口管理当局承认。例如：一进口国家坚持要印度农业部出示蛋粉的健康证明，不接受官方验证机构的健康证明，即：印度出口检验委员会（EIC），隶属商业部。正如所提到的，出口产品质量是由印度出口检验委员会（EIC）管理。所以，解决办法是要麽得到印度农业部对证明的签署，实际上没有任何意义；要麽向进口国家说明该国的实际情况。后者是更为可行的办法，目前正在讨论中。
(vii) 参照国际标准对验证机构的认证
在世界范围内，今天的要求是验证机构执行国际标准，如：“食品进出口检查验证系统的设计、操作、评估、认证的法典导则”（GL 26－1999），国际标准化组织/国际电工委员会（ISO/IEC）产品证明指南65号以及国际标准化组织/国际电工委员会（ISO/IEC）系统证明指南62号。更有必要的是，这些验证机构要被这些标准认证。系统的执行有助于建立检验和验证活动的透明度，对要遵循的程序更为清楚明了以及全面加强检验和验证活动。在倡议承认出口验证系统达成一致意见后，近来普遍认为有必要执行这类正式系统。所以，印度的官方出口验证机构目前正在开始执行这些系统，并计划进一步得到国际标准的认证。
(viii) 加强实验室工作
出口管理和验证工作必须得到符合进口国家要求的检测设施的支持。印度通过开展针对欧盟国家要求的出口验证工作，已建立起自己的检测能力，针对最为严格的要求进行检测。例如：在为欧盟市场验证海产品、蛋类产品时，检测的兽药残留不得超过1标准机差水平(1 ppb)。因此，检测必须使用高效液相色谱/质普联用法(HPLC MS MS)。不但购买了设备，而且11个实验室首先得到了加强。所有在使用的实验室，特别用于出口检测，都在努力得到国际标准化组织（ISO）17025标准的认证。出口验证也由此加强了检测设施，并使其达到最发达国家的水平。
(ix) 确定问题领域
良好的出口验证活动的确定有助于一个国家制定需要加强的食品管理活动的领域。例如：一项由欧盟委员会为残留问题进行的出口管理系统评估表明，尽管兽药残留在加工阶段得到了控制，但在农场一级的管理还不是十分有效。其原因是，隶属于商业部的官方验证机构不具有执行管理农场一级的法律权力。农业部具有管理农场的权力，而卫生部具有管理医药商店的权力。有必要在三部委之间进行协调以便有效地管理最终产品。制定了涵盖所有领域的立法，并加强了卫生、农业和出口检验委员会的信息交流。这些都有效地管理了农场一级兽药的使用和管理兽药商店，最终产品不会遭到拒绝。
(x) 加强加工企业
强制性出口验证已逐渐在水产品、奶类产品、蛋类产品和禽产品中开展。在所有这些领域中，系统的措施是指令性的。在引进出口强制性验证措施之前，大部分的加工企业都没有执行良好管理规范/良好卫生规范/危害分析与关键控制点（GMP/GHP/HACCP）的措施。然而，鉴于指令性的需要，加工企业开始执行这些系统，其有助于管理的好处是显而易见的；如：工人遵守良好卫生操作程序，加强原材料的管理。有效的记录及人员的培训等，这些都导致了质量和支持系统的全面提升。今天，引进强制性出口验证系统的都拥有可以与世界最好加工设备媲美的加工企业。
(xi) 数据的提供
出口验证导致了活动的精简，并且使产品和原材料在生产企业和出口验证机构的检测中制度化。而且，制定和执行了残留的监测计划，并得到大量的数据。拥有可依靠的数据可以在国际论坛的场合讨论这些问题，也可以同进口国家就产品拒绝问题以及由他们设定的《SPS协定》范围问题进行讨论。
(xii) 赋予权力
由于执行了出口验证的措施，人员能力上的弱点不但表现在合格评定活动方面（检验、验证和检测）而且表现在加工企业和农场一级。鉴于此，需要进行培训，重点放在提升验证和检测官员能力上，也要赋予企业权力以便执行参照国际标准的质量和安全的相关措施。在出口检验委员会设立了人力资源及质量开发中心，以加强培训活动。通过执行粮农组织就食品安全和质量的人力资源开发项目，首先培养了80位培训教员。这些教员是开展再培训活动的。这不仅赋予一个国家从事检验和检测人员的权力，而且有助于提高即使在一个企业内对健康和安全知识的认识。
尽管已制定了食品进出口检查验证系统的设计、操作、评估、认证的导则，很多国家不能有效地使用该导则。下面就不同国家执行的出口管理系统提出以下意见。
6．1 对出口而言，需要制定一项明确的政策并考虑这样一些问题，如：是否对所有的出口都进行管理或对特殊产品、参数的种类（健康和安全或质量）进行管理？有必要制定与指令性要求同步的自愿性要求，那麽，谁将是主管当局？将要遵循什么样的检验和验证系统？有关国家是否准备签署相互承认协议（MRAs），或为承认其出口验证达成“等效协议”？ 其目的仅仅是为保证出口安全和高质量产品吗？
6．2 透明度－需要对所有的说明、检验、检测方法和程序进行记录。事实上，整个出口检验和验证系统都需要记录。立法的可执行部分需要以法规或执行命令的形式得到明确，并提供给每一位检验官员，以便他们在使用时有据可依。所有说明、检验和检测方法都应向海外有关各方提供，并根据《SPS协定》第7条确保‘透明度’。
6．3 应该鼓励由企业所作的自我验证。根据出口部门所遵循的一整套质量管理措施，如：执行良好管理规范/良好卫生规范/危害分析与关键控制点以及遵守国际规范的要求和进口国的要求，应批准出口部门。对出口部门也应进行阶段性监测，尤其对要特别检查的方面进行检查，包括工厂的环境卫生和个人卫生、加工环节的管理、执行危害分析与关键控制点(HACCP)计划、记录、对工厂实验室检测的观察以及对工厂的各个阶段抽样检测。验证也应考虑进口国家提出的不同要求，以便降低进口国的拒绝货物现象。
6．4 立法需要简化，对食品质量制定单一的立法，最好包括进出口。为了避免工作的重叠，立法应包括各部门要发挥的明确作用。
6．5 各种检验和验证机构遵循的检验系统需要与国际标准化组织（ISO）17020标准/指南65号及“食品进出口检查验证系统的设计、操作、评估、认证的法典导则”保持一致。
6．6 等效协议－ 根据《SPS协定》第4条，进口国政府应与其他国家政府就相互承认彼此食品出口检验及验证系统达成等效协议。这类协议为保证出口的食品符合进口国要求提供了加强的手段，避免工作的重复及更加有效和高效地使用集体资源。为交换专门技术、进行援助和交流信息提供了一项机制，这将有助于提高符合要求的水平。《协定》应包括有关立法透明的条款。条款应涉及规范、抽样、检验和检测方法；重新检测和货物被拒绝后的上诉；返还被拒的货物；及技术援助等。这类协定将促进出口并减少海外市场对货物的检验和拒绝的机率。
6．8 认证－ 认证系统需要在所有国家为以下机构设立，如：检验机构（国际标准化组织ISO 17020标准）和验证机构（国际标准化组织ISO指南62及65号）以及实验室（国际标准化组织ISO 17025标准），所有从事这类工作的组织都需要被认证。因此，对检验和验证工作要具有很大的信誉。
6．9 培训－有关人员需要在国内外定期和系统地进行培训，了解国家的检验和检测情况以及最新的检测技术、抽样方法、风险分析、危害分析及关键控制点（HACCP）、记录与管理和审计技术等。
6．10 电脑化－所有组织都需要联网，因而可以交流和获得相关信息。需要建立包括标准以及出口检验、验证系统和程序相关信息的网站，以便为内部和外部人员保证透明度。
6．11 促销及市场开发－需要加强这类活动，为本国产品开拓市场。重点需要放在出口促销和计划制定上，并对出口商进行支持。对出口部门的支持可以是资金/技术援助，并为执行国际标准化组织（ISO）9000/14000标准或危害分析及关键控制点（HACCP），建立具有基本检测设施的实验室。各国可以创立一种商标并进行品牌推广活动。参与贸易交易会的活动应得到加强。
6．12 出口商/进口商导则－制定出口商导则。导则要概述进出口系统以及简要介绍各种组织发挥的作用，并对出口商要遵循的程序步骤明确规定。
6．13 能力建设－为国内、进出口检验和验证系统的能力建设确立明确的领域，满足国际标准的要求，这些包括：
利用《SPS协定》第9条，寻求进口发达合作伙伴对这些领域的技术援助。
6．14 在货物被拒绝的情况下，出口管理机构应与进口当局对话，解决由于进口国拒绝货物而产生的问题。由于标准/合格评定程序和缺少透明度等，各种被拒绝问题差异很大。鉴于出口验证及出口验证机构拥有全部的数据和背景资料，因此，这一问题能得到更容易地处理。
尽管很多国家不是完全认识到出口验证系统的重要性，但是，验证系统在当今不断快速扩大的全球食品贸易中发挥着重要作用。这些系统对进出口国家是有用的，并有助于更加有效地利用汇集到的资源。同时，保证出口的食品安全并满足进口国家对卫生的要求以及任何自动的要求。自动要求也可纳入系统。但是，需要注意的是，出口管理系统是基于食品进出口检查验证系统的设计、操作、评估和认证的法典导则的基础上建立的。